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樊杰：解读十七大报告有关区域发展的4个亮点

解读十七大报告有关区域发展的4个亮点

《科学时报》2007年11月26日


樊杰

中国科学院可持续发展研究中心主任

  中国科学院地理科学与资源研究所
研究员




    胡锦涛总书记在十七大报告中，全面、系统、深入地阐述了“推动区域协调发展、优化国土开发格局”的目标要求和发展重点。可以认为，这是近年来党和国家按照科学发展观与构建和谐社会的要求，对区域发展战略不断探索、不断完善和不断升华的结晶；是遵循区域发展规律、借鉴国内外区域发展经验、针对国际大背景和我国发展的现实状态，在“十一五”规划纲要的基础上，对区域发展战略又一次高度凝练和集成表达。

1．基本公共服务均等化，协调区域发展

改革开放初期城乡居民收入水平的差距为2倍，现在已扩大到3倍。而城乡差距超过3倍以上的区域全部分布在我国的西部地区。换句话说，一是我国沿海和内陆发展水平的差距主要表现在农村发展水平的差距上，要解决区域差距问题首先要解决西部落后农村的发展问题；二是我国区域差距幅度最大的现象是经济欠发达的西部省份内部的城乡差距，缩小西部城乡差距是解决区域差距最紧迫的问题。

理论和实践均表明，除了适度合理地发展欠发达地区经济之外，一要尊重市场配置资源的规律，“引导生产要素跨区域合理流动”。其中，人口流动和人口空间配置的调整，在均衡区域发展过程中发挥关键作用。当人口集聚过程与经济集聚过程完全耦合时，区域发展才能真正达到均衡状态。二要合理发挥政府调控作用，通过财政转移等二次分配过程，均衡区域发展水平。但其着眼点和着力点，都应当更多地落在改善人民生活质量和提高人民生活水平上。

通过人口流动加快区域协调均衡发展，在我国相当长的时期内是有难度的。要想实现人流得出、留得住、能致富，最起码的要求是社会保障能够在全国范围内实现统一，至少在区域层面上消除城乡社会保障的差异。

利用中央政府有限的财力，一方面引导欠发达地区在市场竞争中发挥优势，发展适宜的经济，创造条件引导人口合理流动和剩余劳动力的转移，努力缩小区域经济差距。而更重要的另一方面，是增强欠发达地区政府财政支出能力，重点扶持基本公共服务领域的建设，改善欠发达地区人民生活条件，加快实现人民真正享受到的生活质量趋于均衡的步伐。

把提供基本公共服务均等化作为新时期协调区域发展的新指向，更能凸现以人为本的理念，使最广大的民众共享改革开放的成果，也是符合政府在社会主义市场经济条件下转变职能、实现政府在调控国土空间合理开发利用过程中不缺位、不越位、不错位的合理抉择。

2．推进主体功能区划，管好国土家底

在十七大报告中，胡锦涛总书记3处提到主体功能区：一方面，把基本形成主体功能区布局提到了“实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求”的高度；另一方面，也提出按照主体功能区要求开展的配套工作，包括“加强国土规划，完善区域政策”和“完善公共财政体系”等。推进形成主体功能区的成效，事关党在管好国土家底、建设好我们的家园的执政能力，体现了中华民族在应对经济全球化和全球气候变化过程中高度的民族责任感，标志着我国发展观与国民素质以及生活品质追求跨入了一个新高度。

历史经验表明，发达国家和地区往往在经历20年左右经济高速增长之后，随着劳动力、环境、土地等成本明显增长，加速了产业结构的转型。与此同时，空间结构也将出现大幅度调整。国土空间规划在满足空间结构转型升级紧迫需求时通常发挥重要作用。我国主体功能区规划就是符合时代要求的国土空间规划。

主体功能区是以我国国土空间开发的科学评价为基础，按照不同区域在未来我国工业化和城镇化进程中承担的主要功能和发挥的核心作用，把国土空间划分为开发类区域和保护类区域。开发类区域是适宜于未来大规模人口集聚、高度城市化和工业化的地区，而保护类区域是不适宜大规模人口集聚、以生态安全和食物安全保障建设为主要功能的地区。这样，主体功能区不仅构筑了中华民族持续发展的生态基础和食物安全保障基础，同时指明了人口与经济集聚的空间方向、位置和范围，为打造具有竞争力的核心区域明确了布局方案。

3．打造核心经济圈（带），提升区域竞争力

在经济全球化不断深化的条件下，“流”的空间作用日渐突出。物质、能量、信息、人才、资金、技术等在任何一个区域的流入或流出的强度都不断增加。能够凝聚这些流，并有效组织和合理利用这些生产要素的地区，便更具发展区域经济的能力，能够在世界经济循环中获得更大的效益。这类区域通常要具备便捷的市场进入的软硬条件，占据与全球生产网络和区域市场网络沟通的战略区位，区域内生产配套水平高，区域科技创新能力和研发基础雄厚，并且文化包容、社会稳定和生态环境比较适宜。按照这样的条件，具有功能制高点的门户城市引领的城市群、产业密集地区（带）等具有相对较强的优势。

如果说20多年前对世界经济格局的认识更关注人均GDP的排序和分布格局，10多年前关注跨国公司总部的分布及其全球战略布局，今天则更关注全球化过程中具有竞争力的门户城市和地区的分布与其功能。

因此，十七大报告中提出的“更好发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放和自主创新中的重要作用”、“遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”、“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群”等战略部署，是应对全球化、促进国民经济又好又快发展的根本保障。

4．扶持贫困和资源枯竭地区，是区域发展的难题

世界上几乎每个国家，特别是大国在区域发展过程中都存在区域发展问题：一是区域差距和地区竞争力问题，二是弱势地区和问题地区的发展、振兴问题。

就欠发达地区而言，按照国际惯例，低于全国人均GDP水平65％的区域称之为相对贫困地区，我国有将近1/3的县属于这类地区，而且近年来相对贫困地区的人口规模比重呈上升趋势。1982年，全国相对贫困人口占全国总人口的比重为10%左右；到目前这一比重提高到30%左右。革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区等基本上都分布在这些相对贫困的区域内。

资源型城市是我国城市的重要类型，占城市总量的1/6左右。资源型城市人均GDP仅相当于全国城市平均水平的1/2～2/3，在岗职工平均工资相当于全国城市平均水平的1/3～1/2。尤其是已经面临资源枯竭问题的十多个城市，因产业结构单一、缺乏接续产业、经济增长乏力，导致下岗失业人员快速增加，个别城市高达1/3的职工处于失业和待业状态，社会问题严峻。

可见，解决相对贫困地区和资源枯竭型地区的发展问题，是我国区域发展面临的难点和焦点。基于此，就容易理解胡锦涛总书记在十七大报告中把“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度，帮助资源枯竭地区实现经济转型”放在如此突出地位的合理性和重要意义。